Hromadnú pripomienku možno podporiť najneskôr v pondelok 28. januára 2019.

Ondrej Dostál, Občianska konzervatívna strana (OKS), poslanec NR SR

Marcel Zajac, Centrum pre filantropiu (CPF)

Norbert Brázda, občiansky portál changenet.sk,

Martina Barancová Paulíková, ekologička, Zvolen

Dušan Sloboda, Konzervatívny inštitút M. R. Štefánika (KI)

Jarmila Lajčáková, právnička, Centrum pre výskum etnicity a kultúry

Peter Uhlár, Združenie občanov miesta a obcí Slovenska (ZOMOS)

Vladimír Špánik, ZOMOS

Radovan Ďurana, INESS

Kálmán Petőcz, Helsinský výbor pre ľudské práva na Slovensku

Zuzana Zimenová, poslankyňa NR SR, SaS

Tomáš Szalay, Stredoeurópsky inštitút pre zdravotnú politiku – Health Policy Institute (HPI)

Milan Laurenčík, poslanec NR SR, SaS

Martin Mlýnek, podpredseda OKS

Martin Alušic, advokát a miestny aktivista, Ružomberok

Roman Frnčo, advokát, poslanec miestneho zastupiteľstva, Košice – mestská časť Nad jazerom

Slavomíra Salajová, právnička, Mediálny inštitút

Pavel Sibyla, Progresívne Slovensko

Juraj Petrovič, podpredseda OKS

Kamil Bodnár, poslanec miestneho zastupiteľstva, Bratislava - Ružinov

Rezortné číslo: 266/2019/LO

Všetky pripomienky sa týkajú návrhu zmien a doplnení Legislatívnych pravidiel vlády Slovenskej republiky.

1. Predbežné konzultácie s verejnosťou pri príprave návrhu zákona

Navrhujeme za čl. 11 doplniť čl. 11a v znení:

„Čl. 11a

(1) Predkladateľ návrhu zákona počas jeho prípravy pred jeho predložením do vnútrorezortného pripomienkového konania a medzirezortného pripomienkového konania transparentným spôsobom zabezpečuje ku návrhu konzultácie s dotknutými subjektmi a verejnosťou (ďalej len „predbežné konzultácie“). 

(2) Dokumenty poskytované predkladateľom pre predbežné konzultácie sú jasné, stručné a zahŕňajú všetky nevyhnutné informácie. Dotknutým subjektom a verejnosti sa poskytuje primeraný čas na vyjadrenie, spravidla najmenej 15 pracovných dní.

(3) Predkladateľ zabezpečuje, aby všetky dotknuté subjekty, vrátane verejnosti, mali možnosť sa zapojiť do konzultácií a predložiť svoje návrhy, pripomienky a názory ku konzultovanému návrhu, a to najmä elektronickou alebo písomnou formou. Navrhovateľ na predložené návrhy a názory primerane odpovedá a primerane ich vyhodnocuje.

(4) Počas prípravy návrhu zákona predkladateľ uskutočňuje predbežné konzultácie podľa tohto článku spravidla vo forme verejných alebo cielených konzultácií, prezentácií alebo odborných diskusií, s cieľom získania odborných názorov od dotknutých subjektov, vrátane verejnosti, a poznatkov z praxe (z oblastí, ktorých sa má týkať návrh právneho predpisu).

(5) Predkladateľ najneskôr pred zverejnením návrhu zákona v pripomienkovom konaní zverejňuje informácie, ktoré subjekty predložili návrhy a pripomienky počas prípravy právneho predpisu.

(6) Predkladateľ zabezpečuje zvyšovanie povedomia verejnosti o pripravovanom návrhu zákona a využíva primerané komunikačné kanály pre oslovenie dotknutých subjektov a skupín.“

Túto pripomienku považujeme za zásadnú.

Odôvodnenie: Navrhujeme doplniť proces tvorby návrhu zákona o inštitút predbežných konzultácií, ktoré umožnia zapojiť sa do prípravy návrhu zákona subjektom, ktoré budú pripravovaným návrhom dotknuté, ako aj verejnosti.

Doteraz existujúci proces pripomienkového konania k návrhu zákona nie je určený a ani vhodný na zapájanie verejnosti a dotknutých subjektov do samotnej tvorby daného predpisu. V pripomienkovom konaní predkladatelia často nie sú ochotní akceptovať návrhy na zásadné zmeny predloženého návrhu zákona, pretože by to znamenalo, že budú musieť právny predpis opätovne predložiť do pripomienkového konania. Tomu sa chcú obvykle vyhnúť, pretože by to mohlo spôsobiť významné predlžovanie dĺžky legislatívneho procesu a riešenie a vyhodnocovanie opätovne predložených pripomienok. Predkladatelia tiež často nie sú ochotní akceptovať pripomienky, ktoré narúšajú nimi vymyslený koncept právneho predpisu, keďže venovali množstvo času na vyriešenie všetkých súvisiacich problémov a zmenou konceptu by museli celú prácu vykonať odznova. Koncept či zámer právneho predpisu navrhovateľ často vopred nekonzultuje so širšou odbornou verejnosťou.

Pri novelizáciách právnych predpisov prichádza v pripomienkovom konaní k neakceptovaniu pripomienok z dôvodu, že sú nad rámec návrhu a keďže verejnosť nemá priestor zasahovať do samotnej prípravy návrhu novely, absentuje možnosť skutočne ovplyvňovať a navrhovať úpravy právnych predpisov.

Verejnosť tak často nemá vytvorený reálny priestor, aby zaslala navrhovateľovi podnety, upozornenia alebo návrhy ku chystanému právnemu predpisu (napríklad ku potrebe riešiť nejaký problém z aplikačnej praxe).

Pripomienkové konanie vyžaduje formalizované predkladanie a vyhodnocovanie pripomienok a pokiaľ nie je predložená hromadná pripomienka a zvolané rozporové konanie, celý proces často prebehne bez možnosti obojstranného odborného dialógu a konzultácií.

Konzultácie s dotknutými subjektmi a verejnosťou ešte v čase tvorby právneho predpisu môžu pomôcť výrazne zvýšiť ich kvalitu, účinok a pokryť problémové oblasti.

Predkladateľ v niektorých prípadoch nedisponuje expertmi z oblasti, v ktorej tvorí právny predpis. V praxi prichádza aj k prípadom, že navrhovateľ prevezme návrh právneho predpisu od dodávateľa (firmy), čím vznikajú vážne pochybnosti o nestrannosti ich tvorby. Preto je potrebné tento proces robiť transparentne podľa jasných pravidiel a poskytnúť priestor pre širší okruh odborníkov.

Uvedené problémy je podľa nášho názoru potrebné riešiť transparentným spôsobom, ktorý už v súčasnosti v obmedzenej miere využívajú niektorí navrhovatelia právnych predpisov, a tým je transparentné zapájanie odbornej verejnosti už do samotnej tvorby právneho predpisu. Je to možné viacerými spôsobmi:

- vytvorením odborných pracovných skupín s poskytnutím dostatočného priestoru pre všetky dotknuté subjekty a s transparentnou činnosťou (viď napríklad pracovné skupiny Komisie pre štandardizáciu MF SR, v ktorých sa o členstvo môže uchádzať aj široká odborná verejnosť),

- uskutočňovaním verejných konzultácií, s možnosťou zasielania návrhov v rámci určeného časového rámca elektronicky alebo listinne,

- uskutočňovaním verejných prezentácií a diskusií, spolu so zhromažďovaním podnetov od verejnosti ku chystaným návrhom právnych predpisov,

- cielenými dotazníkmi pre dotknuté subjekty, a pod.

2. Zvýšenie informovanosti verejnosti o začiatku pripomienkového konania

Navrhujeme nahradiť bod 7 novým znením:

„7. V čl. 13 ods. 2 sa dopĺňa nové písmeno i) v znení:

„i) všetkým subjektom, ktoré sa na portáli zaregistrovali pre príslušnú oblasť alebo kategóriu legislatívnych informácií“.“

Túto pripomienku považujeme za zásadnú.

Odôvodnenie: Navrhujeme, aby elektronický oznam o tom, že na portáli bol zverejnený návrh zákona, bol zasielaný nielen štátnym orgánom, zástupcom zamestnávateľov a zástupcom zamestnancov a ďalším orgánom a inštitúciám, ak to vyplýva z osobitného predpisu alebo rozhodnutia vlády, ale všetkým osobám, ktoré sa na portáli zaregistrovali, že chcú dostávať informácie o príslušnej oblasti alebo kategórií legislatívnych informácií. Zapracovaním tohto návrhu sa zvýši informovanosť celej verejnosti a možnosť celej verejnosti ovplyvňovať legislatívny proces.

Touto úpravou navrhujeme nahradiť navrhovaný bod 7 návrhu zmien a doplnení Legislatívnych pravidiel vlády, ktorý predpokladá doplnenie Konferencie biskupov Slovenska medzi subjekty, s ktorými sa uskutočňuje pripomienkové konanie (čl. 13 ods. 3). Právo zúčastniť sa pripomienkového konania pritom majú všetky subjekty, nielen tie, ktoré sú výslovne uvedené v čl. 13 ods. 3. Výslovne uvedené sú v čl. 13. ods. 3 subjekty územnej samosprávy a ich združenia. Okrem nich sú ako subjekty, s ktorými sa uskutočňuje pripomienkové konanie, uvedené orgány a inštitúcie, ktorým sa ukladajú úlohy alebo ktorých sa problematika návrhu zákona týka, a verejnosť.

Silnejšie postavenie subjektov výslovne uvedených v čl. 13 ods. 3 oproti verejnosti spočíva iba v tom, že automaticky dostávajú informáciu o začiatku pripomienkového konania. Navrhované zaradenie Konferencie biskupov Slovenska vyvoláva oprávnenú otázku, prečo by sa výslovne uvedeným pripomienkujúcim subjektom mal stať iba subjekt reprezentujúci Rímskokatolícku cirkev, nie aj zástupcovia iných cirkví a náboženských spoločností. Rovnako sa tým otvára otázka, prečo by rovnaké postavenie nemali mať aj iné zložky občianskej spoločnosti. Ako systémové riešenie sa preto navrhuje miesto doplnenia Konferencie biskupov Slovenska zakotviť priamo v Legislatívnych pravidlách vlády pre všetky subjekty právo, aby sa prostredníctvom portálu slov-lex zaregistrovali na zasielanie informácií o začiatku pripomienkového konania (čl. 13 ods. 2). Takúto možnosť bude mať aj Konferencia biskupov Slovenska, čím sa zabezpečí jej informovanosť o začínajúcom pripomienkovom konaní. Rovnakú možnosť však budú mať aj všetky ostatné subjekty.

V prípade akceptovania tejto pripomienky bude potrebné upraviť čl. 13 ods. 9 tak, aby sa na subjekty zaregistrované podľa čl. 13 ods. 2 písm. i) nevzťahovala povinnosť zasielania zásadných pripomienok aj v listinnej podobe alebo v elektronickej podobe podpísané zaručeným elektronickým podpisom.

3. Začiatok plynutia lehoty na pripomienkovanie až dňom nasledujúcim po dni zverejnenia návrhu

Navrhujeme, aby v čl. 13 ods. 6 a 7 boli slová „dňom zverejnenia návrhu zákona“ nahradené slovami „dňom nasledujúcim po dni zverejnenia návrhu zákona“.

Túto pripomienku považujeme za zásadnú.

Odôvodnenie: Lehota na začatie pripomienkového konania začína plynúť dňom zverejnenia návrhu zákona na pripomienkovanie na portáli. Lehota na pripomienkovanie by však podľa nášho návrhu nemala začať plynúť dňom zverejnenia návrhu právneho predpisu, ale až dňom nasledujúcim po dni zverejnenia návrhu právneho predpisu. Zásada, že do lehoty určenej podľa dní sa nezapočítava deň, v ktorom došlo k udalosti určujúcej začiatok lehoty, sa uplatňuje vo všetkých oblastiach procesného práva – v správnom práve (§ 27 ods. 2 správneho poriadku), v občianskom práve (§ 121 ods. 2 Civilného sporového poriadku), aj v trestnom práve (§ 63 ods. 3 Trestného poriadku). Považujeme za logické, žeby sa mala uplatňovať aj vo vzťahu k pripomienkovému konaniu k návrhom zákonov a iných právnych predpisov. Ak je návrh právneho predpisu zverejnený na pripomienkovanie až v poobedňajších alebo dokonca večerných hodinách, nemožno príslušný deň považovať za plnohodnotnú súčasť lehoty.

4. Prísnejšie podmienky pre skracovanie pripomienkového konania

Navrhujeme v čl. 13 ods. 7:

- v prvej vete za slová „nastanú mimoriadne“ doplniť slová „a vopred nepredvídateľné“,

- v prvej vete vypustiť slová „alebo ak ide o návrh zákona predkladaný mimo plánu legislatívnych úloh vlády z dôvodu jeho naliehavosti v termíne, ktorý neumožňuje lehotu uvedenú v odseku 6 dodržať,

- za prvú vetu vložiť druhú vetu v znení „Okolnosti podľa predchádzajúcej vety musia byť v predkladacej správe jednoznačne určené a dostatočne odôvodnené.“.

Túto pripomienku považujeme za zásadnú.

Odôvodnenie: Navrhujeme, aby okolnosti, ktoré odôvodňujú skrátiť legislatívne konanie, boli nielen mimoriadne, ale aby boli aj vopred nepredvídateľné, pretože nedostatok času môže vzniknúť nielen pôsobením vonkajších faktorov, ale aj nečinnosťou alebo pomalým postupom predkladateľa.

Navrhujeme ďalej vypustiť ako dôvod skracovania pripomienkového konania vágnu a zneužiteľnú formuláciu, že „alebo ak ide o návrh zákona predkladaný mimo plánu legislatívnych úloh vlády z dôvodu jeho naliehavosti v termíne, ktorý neumožňuje lehotu uvedenú v odseku 6 dodržať“.

Zároveň navrhujeme stanoviť, že okolnosti, na základe ktorých má dôjsť k skráteniu pripomienkového konania, musia byť jednoznačne určené a dostatočne odôvodnené v predkladacej správe. Zámerom tejto zmeny je predchádzať prípadom, keď predkladateľ právneho predpisu zneužíva možnosť skráteného pripomienkového konania, hoci preň neexistujú legislatívnymi pravidlami určené dôvody.

5. Možnosť pripomienkovania zmien v návrhu zákona

Navrhujeme v čl. 14 vložiť za odsek 8 nové odseky 9 a 10 v znení:

„(9) Ak sa nepostupuje podľa predchádzajúceho odseku môže verejnosť uplatniť hromadnú pripomienku ku zmenám návrhu zákona uskutočneným po začatí pripomienkového konania, a to najneskôr v lehote do rokovania vlády. Ak predkladateľ nevyhovie takto predloženej pripomienke, s ktorou sa stotožnilo aspoň 500 osôb a ktorá bola doručená aspoň 5 dní pred rokovaním vlády, spravidla uskutoční do termínu rokovania vlády rozporové konanie so zástupcom verejnosti a s predkladateľom návrhov zmien, voči ktorým hromadná pripomienka smeruje.

(10) Ak sa ani na rozporovom konaní nepodarí vyriešiť rozpor s hromadnou pripomienkou verejnosti podľa odsekov 6 a 9, predloží sa návrh zákona na rokovanie vláde s informáciou o pretrvávajúcom rozpore. Ak rozpor pretrváva aj po schválení návrhu zákona vládou, uvedie sa informácia o ňom v dôvodovej správe k vládnemu návrhu zákona.“

Doterajšie odseky 9 a 10 označiť ako 11 a 12.

Túto pripomienku považujeme za zásadnú.

Odôvodnenie: Podľa čl. 14 ods. 8 Legislatívnych pravidiel vlády „Ak sa návrh zákona podstatne zmení podľa výsledkov pripomienkového konania, predloží ho predkladateľ opätovne na pripomienkové konanie, konanie, vrátane posúdenia vybraných vplyvov podľa čl. 12..“ Navrhujeme, aby v prípade, že v návrhu zákona príde v priebehu pripomienkového konania k zmenám, a návrh nie je predložený opätovne na pripomienkovanie, existovala aspoň možnosť pripomienkovania zapracovaných zmien.

Takáto možnosť vyplýva z čl. 11 ods. 3 Smernice pre prípravu a predkladanie materiálov na rokovanie vlády, podľa ktorého „Predkladateľ uvedie rozpor s hromadnou pripomienkou verejnosti podľa odseku 4, s ktorou sa stotožnilo 500 fyzických osôb alebo právnických osôb aj vtedy, ak bola vznesená po uskutočnenom rozporovom konaní a zároveň sa týka výlučne zmien v materiáli uskutočnených po začatí pripomienkového konania.“ Navrhujeme túto možnosť zakotviť aj priamo do legislatívnych pravidiel.

V praxi totiž dochádza k prípadom, že niektorý z pripomienkujúcich subjektov predloží zásadné pripomienky, ktoré upravia pôvodné znenie návrhu zákona, avšak verejnosť dotknutá takouto nečakanou úpravou už nemá žiadnu možnosť sa v rámci legislatívneho procesu k upravenému zneniu vyjadriť. Môže síce prípadne predložiť petíciu, avšak takáto petícia nie je automaticky súčasťou vyhodnotenia pripomienok, ktoré je predkladané vláde SR a Národnej rade SR.

Je tiež potrebné v informačnom systéme pre pripomienkovanie materiálov umožniť, aby verejnosť mohla vytvoriť hromadnú pripomienku aj k už upravenému zneniu materiálu zverejnenému po skončení pripomienkového konania.

Zároveň sa v novo navrhovanom odseku 10 navrhuje, aby vláda bola informovaná o rozporoch návrhu zákona s hromadnými pripomienkami podľa odseku 6 (hromadné pripomienky v rámci pripomienkového konania) aj odseku 9 (hromadné pripomienky po skončení pripomienkového konania), ktoré neboli odstránené ani v rámci rozporového konania. Ak sa rozpor neodstráni ani pri schvaľovaní návrhu zákona vo vláde, bude informácia o ňom uvedená v dôvodovej správe k vládnemu návrhu zákona, aby o pripomienke verejnosti boli informovaní aj poslanci NR SR.

6. Sprísnenie možnosti úplného obídenia pripomienkového konania

Navrhujeme v čl. 15 doplniť druhú vetu v znení „Postup podľa predchádzajúcej vety je možný iba v prípade, že nie je možné postupovať podľa čl. 13 ods. 7, pričom nemožnosť postupu podľa čl. 13 ods. 7 musí byť v predkladacej správe odôvodnená.“

Túto pripomienku považujeme za zásadnú.

Odôvodnenie: Podľa čl. 15 Legislatívnych pravidiel vlády „Ak nastanú mimoriadne okolnosti, najmä ohrozenie ľudských práv a základných slobôd alebo ohrozenie bezpečnosti, ak hrozia štátu značné hospodárske škody, v prípade vyhlásenia núdzového stavu alebo opatrení na riešenie mimoriadnej situácie, ustanovenia čl. 10 až 14, čl. 21, čl. 23 až 25 sa nemusia použiť.“ V čl. 10 sú upravené predbežné informácie, v čl. 11. legislatívny zámer, v čl. 12 až 14 pripomienkové konanie k návrhu zákona, vrátane hromadnej pripomienky verejnosti, v čl. 23 až 25 predloženia návrhu zákona na rokovanie legislatívnej rady vlády. Žiadne takéto ustanovenie, ktoré by predkladateľovi umožnilo úplne sa vyhnúť pripomienkového konaniu, v predchádzajúcom znení legislatívnych pravidiel neexistovalo.

Skrátené pripomienkové konanie je upravené v  čl. 13 ods. 7. Jeho dôvody sú pritom vymedzené takmer rovnako, ako čl. 15 vymedzuje dôvody pre možnosť úplného obídenia pripomienkového konania. Čl. 13 ods. 7 však predpokladá zverejnenie návrhu zákona na portáli, ako aj možnosť pripomienkovania návrhu zákona v skrátenej lehote, ktorá nemôže byť kratšia ako sedem pracovných dní.

Domnievame sa, že úprava, ktorá vo výnimočných prípadoch umožňuje skrátiť lehotu pripomienkovania na 7 pracovných dní, je dostatočná. Možnosť úplného vynechania pripomienkového konania považujeme za gumové a jednoducho zneužiteľné ustanovenie na obchádzanie riadneho procesu pripomienkového konania, a to najmä vo vzťahu k možnosti pripomienkovania návrhov zákonov zo strany verejnosti formou hromadných pripomienok.

Legislatívne pravidlá vlády nestanovujú žiadnu možnosť, ako preveriť, či naozaj existovali vopred stanovené dôvody pre skracovanie, či dokonca vynechanie pripomienkového konania. Prípadné porušenie pravidiel tak nemá kto konštatovať, ani z nich pre porušovateľa nevyplývajú žiadne sankcie, či pre verejnosť možnosť dodatočného pripomienkovania návrhu zákona.

Z toho dôvodu navrhujeme, aby k úplnému vynechaniu pripomienkového konania dochádzalo iba v prípadoch, keď mimoriadnu situáciu odôvodňujúcu skrátenie alebo vynechanie pripomienkového konania nie je možné riešiť len skrátením pripomienkového konania podľa čl. 13 ods. 7.

***

Všetky pripomienky majú charakter zásadnej pripomienky. V prípade, že ÚV SR nevyhovie hromadnej pripomienke, žiadame uskutočnenie rozporového konania, na ktoré budú písomne pozvaní nižšie uvedení zástupcovia verejnosti.

Ondrej Dostál, Beskydská 8, 811 05 Bratislava, ondrejdostal @ insitute.sk

Martina Barancová Paulíková, Sokolská 11, 960 01 Zvolen, paulikova @ changenet.sk

Marcel Zajac, Púpavová 15, 841 04 Bratislava, zajac @ changenet.sk

Slavomíra Salajová, Kutlíkova 5, 851 02 Bratislava, salajova @ pubres.sk

Vladimír Špánik, Hlavná 343, 951 06 Vinodol, spanikv @ zomos.sk